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LE NOSTRE RAGIONI PER ABROGARE LA CACCIA

A cura di Valerio Onida

SOMMARIO: La memoria sull'ammissibilità del referendum abrogativo di alcune parti della legge 27 dicembre 1977, n. 968, contenente "Principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia", presentata alla Corte Costituzionale dal Prof. Onida in rappresentanza del comitato promotore. Onida ricorda che nel 1978 la Corte aveva affermato che "non sono sottratte al referendum tutte le leggi ordinarie comunque costitutive o attuative di istituti, organi, procedure di principi stabiliti o previsti dalla Costituzione che realizzino solo una fra le tante soluzioni astrattamente possibili per attuare la Costituzione". Quindi, se anche fosse vero o si potesse desumere dalla Costituzione l'esistenza di una sorta di "diritto" alla caccia, è certo che dalla Costituzione non si può ricavare che la disciplina vigente riproduca i principi "nel solo modo costituzionalmente consentito". (NOTIZIE RADICALI N. 38, 14 febbraio 1987)

ECC.MA CORTE COSTITUZIONALE ROMA

MEMORIA

per i presentatori del referendum abrogativo degli artt. 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 27, 28, 29, 30, 31, 32 e 33 della legge 27 dicembre 1977, n. 968, contenente "Princìpi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia". Nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, 1 comma, 1. cost. 11 marzo 1953, n. 1, della predetta richiesta di referendum.

 1. "Il quesito referendario giunge all'esame di questa Corte sei anni dopo che un altro quesito, concernente l'abrogazione parziale della stessa legge n. 968 del 1977, fu dichiarato inammissibile con la sentenza n. 27 del 1981. Ma l'analogia di situazioni è soltanto apparente, tanto che i promotori del presente referendum non sentono affatto la necessità di contestare in questa sede il valore di precedente della pur tanto discussa e criticata sentenza n. 27 del 1981, perché di un vero precedente non si tratta, essendo del tutto diversa la fattispecie su cui oggi la Corte si trova a giudicare. Gli esponenti sono anzi serenamente convinti che proprio una corretta applicazione dei principi ormai consolidati nella giurisprudenza di questa Corte in materia di ammissibilità dei referendum in generale porti e debba portare al pieno riconoscimento dell'ammissibilità dell'odierno quesito.

Più in generale, è anche diverso, oggi rispetto ad allora - fortunatamente, ci sia concesso di aggiungere - il clima, il contesto in cui ha luogo il presente giudizio. La vicenda le 1981 si svolse in un clima nel quale da un lato sembrava che il ricorso allo strumento referendario avesse raggiunto il culmine sia in termini di numero di proposte abrogative, sia in termini di contrapposizione di questo strumento rispetto agli istituti della democrazia rappresentativa, e di uso dello stesso quasi in funzione di totale "supplenza" del legislatore, con il largo impiego della tecnica del "ritaglio" (con conseguente ricorso a quel "metodo dell'elaboratezza" nella formulazione dei quesiti che questa Corte ebbe a censurare nella sentenza n. 27 del 1981); dall'altro lato era massimo lo sforzo degli avversari del referendum di "demonizzare" tale istituto e la sua pratica, cercando o sperando di trovare anche nel giudizio di ammissibilità davanti a questa Corte uno strumento di difesa contro i rischi veri o paventati che si ravvisavano nello svolgimento delle consultazioni popolari.

Oggi il clima istituzionale è ben diverso, e le pronuncie di questa Corte sull'ammissibilità dei referendum non rischiano più - o rischiano molto meno - di essere viste, del tutto impropriamente, come episodi di una lotta politica senza quartiere, per tornare a essere considerate quel che esse sono, cioè vicende di interpretazione e di applicazione giudiziale di canoni costituzionali ormai abbastanza consolidati, a cui non si può e non si deve chiedere il sostituirsi alle libere decisioni degli elettori e del Parlamento, adottate nell'ambito e nei limiti della Costituzione.

Oggi il ricorso al referendum è divenuto patrimonio perfino di partiti di governo, e un illustre costituzionalista non certo sospetto di oltranzismo referendario, come Paolo Barile, può dichiarare - a proposito dei temi della giustizia - "benvenuta la richiesta referendaria" per la sua efficacia di stimolo nei confronti del Governo e del Parlamento ("Repubblica" del 2 gennaio 1987).

D'altra parte anche le ripetute esperienze di consultazioni referendarie già svoltesi hanno contribuito a fugare i timori di esiti laceranti o sconvolgenti sul sistema politico e istituzionale, dimostrando con la pacata evidenza dei fatti che il referendum previsto dalla Costituzione non è né lo strumento di una palingenesi istituzionale, né una spina nel fianco del sistema dei partiti, ma solo un istituto che può arricchire e articolare la dialettica istituzionale e politica.

Anche sul tema della caccia, cui si riferisce la presente iniziativa referendaria, siamo fortunatamente lontani (o almeno così ci pare) da quel clima di esasperata contrapposizione e lotta frontale che per certi versi caratterizzò la vicenda di sei anni fa, e sembrò trasformare anche la battaglia legale sull'ammissibilità del referendum (condotta senza risparmio di mezzi dalle organizzazioni venatorie, appoggiate dall'intervento del Governo) in un episodio di tale lotta, ove sembrava si fronteggiassero da un lato utopici difensori assoluti della natura, dall'altro lato schiere di cacciatori intenti alla combattiva rivendicazione di una "libertà" di cacciare che si assumeva minacciata dal referendum.

Oggi, a quanto sembra, è possibile affrontare il problema in termini meno drammatici. Il referendum propone una scelta fra linee di politica legislativa su un tema di permanente e largo interesse nella collettività nazionale, senza che con la proposta pronuncia referendaria possa pretendersi di esaurire e chiudere il problema a livello legislativo, e lontani da un clima di "guerra santa" da una parte e dall'altra. Fra l'altro, l'unico referendum che finora ha potuto effettuarsi in argomento, quello svoltosi qualche tempo fa nella Provincia di Trento, con il suo esito di misura favorevole alla conservazione della legislazione provinciale esistente, ha dimostrato, se mai ve n'era bisogno, la falsità di un'impostazione che tende a presentare il referendum come strumento di prevaricazione di una "maggioranza" di ecologisti, e di indifferenti condizionati dai primi, su di una "minoranza" di cacciatori che difende il "diritto" a svolgere un'attività sportiva liberamente scelta.

In ogni caso, il livello della consapevolezza civile e della discussione nell'elettorato appare oggi abbastanza maturo perché una decisione referendaria possa adottarsi serenamente attraverso una ragionata considerazione degli argomenti pro e contro l'attuale assetto legislativo della materia.

 

 2. La presente richiesta di referendum tende all'abrogazione dell'insieme di norme, contenute nella legge n. 968 del 1977, che disciplinano in concreto, oggi, i limiti dell'attività venatoria, in termini di specie cacciabili, tempi consentiti, modalità della caccia e altri aspetti particolari. Si tratta dei titoli I (principi e disposizioni generali, ad eccezione dell'art. 1), III (esercizio della caccia), IV (specie cacciabili - controllo della fauna - periodi di caccia), V (gestione del territorio - divieti), VIII (vigilanza venatoria e suoi compiti), IX (associazioni venatorie), X (sanzioni).

Sono invece escluse dal quesito referendario le disposizioni della stessa legge n. 968 del 1977 che disciplinano l'attuazione delle competenze amministrative nella materia (titolo II: funzioni amministrative - Struttura del territorio - Zona delle Alpi), le autorizzazioni amministrative, cioè la licenza di porto d'armi per uso di caccia e l'abilitazione all'esercizio venatorio (titolo VI: licenza di caccia - esami), le tasse di concessione (titolo VII: tasse), oltre alle disposizioni transitorie e finali contenute nel titolo XI (disposizioni di attuazione e norme transitorie).

Da un lato, dunque, la proposta abrogativa colpisce quella parte dell'assetto legislativo vigente che è intesa essenzialmente a stabilire in concreto i limiti di liceità e la disciplina della caccia (e che ai promotori appare troppo permissiva, e contrastante con le stesse proclamazioni della legge sulla priorità dell'esigenza di tutela della fauna selvatica), non le disposizioni concernenti l'assetto delle competenze amministrative, oltre ai profili tributari.

Dall'altro lato la normativa vigente sui limiti della caccia è compresa" in toto, "nel suo complesso, nella proposta abrogativa, senza alcun tentativo di "ritaglio" di disposizioni o parti di disposizioni che si intendano sopprimere o rispettivamente conservare.

Nessun dubbio può sorgere sulla omogeneità, sulla chiarezza e sulla coerenza del quesito così formulato. La sostanza del quesito è anzi di una chiarezza esemplare. L'elettorato viene chiamato - secondo lo spirito genuino dell'istituto del referendum, come "legislazione negativa" - a dire se condivide o non condivide, nel loro insieme, i principi normativi sull'attività venatoria contenuti nella legge del 1978.

Se non li condividerà, e quindi ne deciderà l'abrogazione, starà agli organi legislativi, tenendo ovviamente conto dell'orientamento manifestato dagli elettori, stabilire i nuovi principi regolatori della materia, cui dovranno adeguarsi le legislazioni regionali (quanto meno delle Regioni a statuto ordinario).

Ognuno vede come non possano nemmeno porsi, oggi, i problemi e le perplessità di cui la Corte si fece carico di fronte al quesito proposto nel 1980, e che la indussero in quella occasione a pronunciarsi per la inammissibilità della richiesta.

 

 3.  Non resta allora che interrogarsi sull'ipotetica sussistenza, nella specie, di qualcuno dei limiti sostanziali (non attinenti cioè alla formulazione del quesito, ma all'oggetto delle disposizioni abrogande), che secondo la giurisprudenza di questa Corte incontra il referendum.

Non occorre spendere molte parole per escludere l'ipotesi che possa nella specie venire in rilievo il divieto di sottoporre a referendum le leggi tributarie (le uniche disposizioni della legge n. 968, gli artt. 23 e 24, che hanno qualche riferimento alla materia tributaria sono escluse dal quesito referendario); le leggi di bilancio; le leggi di amnistia o di indulto; le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Quanto a quest'ultimo limite, in particolare, per quanto latamente inteso, e comprensivo delle leggi di esecuzione dei trattati internazionali, sta di fatto che nessun accordo internazionale cui il nostro Stato aderisca comporta l'obbligo di disciplinare la caccia nei termini attualmente previsti dalla legge n. 968.

Al contrario, da taluni accordi (convenzione di Parigi del 18 ottobre 1950, resa esecutiva con legge 24 novembre 1978, n. 812) discende l'obbligo di vietare" quanto meno "certi aspetti o modalità dell'attività venatoria, per garantire la tutela della fauna: obbligo con il quale è evidentemente compatibile qualsiasi regime di disciplina della caccia che assicuri la tutela minima stabilita, e quindi anche quei regimi più restrittivi che i promotori del referendum auspicano e che dovrebbero essere introdotti in caso di successo del referendum. Il medesimo discorso varrebbe anche nei riguardi degli obblighi discendenti da norme comunitarie (come la direttiva Cee 2 aprile 1979 n. 409 sulla conservazione degli uccelli selvatici), ove si dovesse - con interpretazione peraltro mai fatta propria da questa Corte, e ad avviso degli esponenti inammissibile - estendere il divieto di abrogazione referendaria alle norme esecutive di tali obblighi.

Né si dica che l'abrogazione per referendum delle attuali norme potrebbe creare comunque una situazione di inadempimento, magari temporaneo, degli obblighi internazionali o comunitari in discorso. Varrebbe, a replicare a tale ipotetica obiezione, quanto questa Corte ha osservato nella sentenza n. 30 del 1981 circa la portata del divieto di sottoporre a referendum leggi strettamente collegate all'esecuzione dei trattati (in evidente analogia a quanto chiarito nella sentenza n. 26 del 1981 a proposito del limite delle leggi a contenuto costituzionalmente vincolato): "restano... sottratte all'abrogazione referendaria" non tutte le norme che lo Stato italiano può emanare, operando delle scelte per dare attuazione nei modi considerati più idonei agli impegni assunti sul piano internazionale, ma soltanto quelle norme, "la cui emanazione è, per così dire, imposta dagli impegni medesimi: per" le quali, "dunque," non vi sia margine di discrezionalità quanto alla loro esistenza e al loro contenuto, "ma solo l'alternativa tra il dare esecuzione all'obbligo assunto sul piano internazionale ed il violarlo non emanando la norma o abrogandola dopo averla emanata".

E infatti in tanto la Corte ha potuto dichiarare inammissibile (nelle sentenze n. 30 e n. 31 del 1981) due richieste di referendum in materia di droga e di centrali elettronucleari, in quanto ha ritenuto in quelle fattispecie che le richieste stesse tendessero rispettivamente a "sottrarre ai previsti controlli la coltivazione, il commercio, la detenzione e l'uso della canapa indiana e dei suoi derivati" (sent. n. 30), e a "bloccare l'attuazione di un programma nucleare" (sent. n. 31).

Ora, la presente richiesta di referendum sulla legge n. 968 del 1977 è invece intesa all'abrogazione delle norme che il legislatore italiano ha dettato in materia utilizzando la discrezionalità spettantegli, e non certo a contrastare, ma anzi a rafforzare e migliorare, l'osservanza degli obblighi di tutela della fauna assunti dallo Stato italiano in sede internazionale o derivanti da norme comunitarie.

 

 4. Esclusa, ovviamente, anche la rilevanza nella specie del limite concernente le leggi costituzionali o dotate di copertura costituzionale (essendo la legge n. 968 del 1977 una legge ordinaria liberamente abrogabile e sostituibile da altra legge ordinaria "semplice"), non resta da considerare che il limite delle leggi a contenuto costituzionalmente vincolato.

Com'è noto, la dottrina che, in occasione della richiesta di referendum sulla legge n. 968/1977 avanzata nel 1980, si sforzò di argomentare la inammissibilità (per ragioni diverse da quelle poi fatte proprie dalla Corte), seguiva due strade. Si sosteneva in primo luogo - con tesi fatta propria anche dall'Avvocatura dello Stato nel giudizio di ammissibilità di quel referendum - che l'abrogazione delle disposizioni permissive della caccia, contenute nella legge n. 968/1977, conducendo ad un divieto assoluto dell'attività venatoria, avrebbe puramente e semplicemente svuotato di contenuto la materia della "caccia" attribuita dalla Costituzione alla competenza delle Regioni, e perciò sarebbe stata in contrasto con l'art. 117 della Costituzione.

Questo argomento, qualsiasi cosa si dovesse pensare della sua fondatezza (e a nostro avviso era infondato), non può però essere riproposto per sostenere l'inammissibilità dell'odierna richiesta di referendum.

Infatti questa non è certamente rivolta a realizzare, mediante abrogazione parziale delle disposizioni della legge n. 968/1977, una positiva situazione normativa di divieto assoluto di caccia: è semplicemente intesa a far venir meno, come si è detto, l'"attuale concreta disciplina "di principio dell'attività venatoria, senza pregiudizio delle nuove e diverse discipline che della stessa potrebbero essere dettate dal legislatore statale (ovviamente, tenendo conto dell'orientamento espresso dall'elettorato) a seguito dell'eventuale abrogazione referendaria. Il referendum dunque non modificherebbe in nulla, e tanto meno cancellerebbe, l'ambito della materia attribuita alla competenza regionale, ma inciderebbe solo - in negativo, com'è nella natura dell'istituto - sul contenuto dei principi fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato, e vincolanti per i legislatori regionali. La sua efficacia resterebbe interamente confinata nell'ambito della competenza statale: come le disposizioni della legge n. 968/1977 sono state dettate (o almeno si presume siano state dettate) nell'esercizio della competenza statale di principio, così l'abrogazione di tali disposizioni mediante referendum costituirebbe esercizio (negativo) di questa stessa competenza, da parte del legislatore popolare.

Insomma, se non viola l'art. 117 della Costituzione l'esistenza delle disposizioni della legge n. 968/1977, nemmeno (tanto meno) lo può violare l'abrogazione di queste stesse disposizioni. 

5. L'altra strada suggerita in passato da un dottrina - peraltro isolata - per contestare l'ammissibilità del referendum sulla legge n. 968/1977 muoveva dalla tesi secondo cui non sarebbe ammissibile un referendum che abbia ad oggetto l'abrogazione totale di una legge cornice o di quelle disposizioni della stessa che ne costituiscano il nucleo essenziale e determinante, in quanto specificamente rivolte a stabilire i principi cui deve uniformarsi la legislazione regionale in materia attribuita alla competenza di questa.

Questa tesi ha come sua premessa l'esclusione del referendum su tutte le leggi "costituzionalmente obbligatorie", cioè la cui esistenza sia necessaria per dare attuazione ad un disposto della Costituzione (nella specie si tratterebbe dell'art. 177).

Ora, tale premessa è però del tutto infondata, ed è smentita dalla giurisprudenza di questa Corte. Nella sentenza n. 16 del 1978 la Corte ha enunciato con chiarezza il principio secondo cui sono preclusi solo i referendum aventi per oggetto "disposizioni legislative ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato, il cui nucleo normativo non possa venire alterato o privato di efficacia, senza che ne risultino lesi i corrispondenti specifici disposti della Costituzione stessa", mentre, ha affermato anche la Corte" - non sono sottratte al referendum "tutte le leggi ordinarie comunque costitutive o attuative di istituti, di organi, di procedure, di principi stabiliti o previsti dalla Costituzione", che realizzano solo "una fra le tante soluzioni astrattamente possibili per attuare la Costituzione". "Altrimenti si darebbe inammissibilmente adito - ha avvertito la Corte - a "limitazioni estremamente ampie e mal determinate" del referendum.

Questo insegnamento è stato ribadito e ulteriormente chiarito nelle sentenze pronunciate sui referendum proposti nel 1980. Così nella sentenza n. 26 del 1981 la Corte ha affermato che, "perché sia dato impedire lo svolgimento di un referendum, occorre che il voto popolare coinvolga la Costituzione stessa (ovvero altre fonti normative equiparate, ai sensi dell'art. 75 Cost.), anziché incidere sulle sole disposizioni legislative ordinarie formalmente indicate nel quesito"; occorre, precisamente, "che la legge ordinaria da abrogare incorpori determinati principi o disposti costituzionali," riproducendone i contenuti o concretandoli nel solo modo costituzionalmente consentito... "sicché la richiesta di referendum, attraverso la proposta mirante a privare di efficacia quella legge, tende in effetti ad investire la corrispondente parte della Costituzione stessa".

In realtà, la tesi che vorrebbe escludere il referendum sulle leggi "costituzionalmente obbligatorie" (e non solo su quelle a contenuto costituzionalmente vincolato) poggia su presupposti erronei, esplicitamente rigettati dalla Corte. Essa argomenta infatti la inammissibilità del referendum dalla violazione della Costituzione che si produrrebbe per effetto del "vuoto normativo" conseguente all'abrogazione referendaria: e sostiene che le leggi cornice sarebbero sottratte a referendum in quanto si tratterebbe di leggi che, una volta emanate, non potrebbero essere abrogate puramente e semplicemente, ma solo sostituite con altre diverse disposizioni di principio, poiché la loro semplice abrogazione darebbe luogo a una situazione di contrasto con la Costituzione.

Ma questa Corte ha chiarito che "per negare che determinate richieste referendarie siano ammissibili," non rileva che l'approvazione di esse darebbe luogo ad effetti incostituzionali: sia nel senso di determinarne vuoti, suscettibili di ripercuotersi sull'operatività di qualche parte della Costituzione; sia nel senso di privare della necessaria garanzia situazioni costituzionalmente protette" "(sent. n. 27 del 1981).

Ciò - ha aggiunto la Corte - "è tanto meno vero in quanto il legislatore ordinario potrebbe intervenire, dettando una disciplina sostanzialmente diversa da quella abrogata, anche prima del prodursi dell'effetto abrogativo", in forza del differimento dell'"entrata in vigore dell'abrogazione" ai sensi dell'art. 37, 3 comma, legge n. 352 del 1970" (ibidem). "In sede di giudizio di ammissibilità, infatti," "non viene di per sé in rilievo l'eventuale effetto abrogativo del referendum: "tanto più che la conseguente situazione normativa potrebbe dar luogo, se e quando si realizzi, ad un giudizio di legittimità costituzionale, nelle forme, alle condizioni e nei limiti prescritti"; in tale sede la Corte "porta il suo esame su taluni profili (omogeneità ed univocità) inerenti alla struttura del quesito, e sulla natura delle disposizioni che del quesito medesimo formano oggetto" (sent. n. 24 del 1981). Non va dunque confuso "l'ambito dei giudizi sull'ammissibilità delle richieste referendarie con quello dei giudizi sulla legittimità costituzionale delle leggi" (set. n. 26 del 1981).

E' chiaro allora come la tesi che stiamo considerando non abbia nulla in comune con l'affermazione del limite delle leggi "a contenuto costituzionalmente vincolato", contenuta nella giurisprudenza di questa Corte.

La" ratio "di tale limite non sta nell'intento di evitare vuoti normativi o situazioni normative che, senza nuovi interventi del legislatore, siano suscettibili di produrre violazioni della Costituzione o carenza di tutela costituzionale, o di lasciare temporaneamente inattivo, per mancanza di disciplina attuativa, qualche istituto previsto dalla Costituzione. La preoccupazione del "vuoto normativo" è del tutto estranea alla disciplina costituzionale e legislativa del referendum, il quale, essendo configurato in termini meramente abrogativi, è precisamente uno strumento per togliere di mezzo normative in vigore, restando riservato agli organi legislativi ordinari il compito - ed eventualmente l'obbligo - di sostituire la disciplina abrogata.

Del resto, come ha notato la Corte, la legge n. 352 del 1970 ha inteso precisamente ovviare ai possibili inconvenienti pratici discendenti dal carattere meramente abrogativo della pronuncia referendaria, prevedendo la possibilità di un differimento della decorrenza dell'effetto abrogativo proprio al fine di consentire il tempestivo intervento degli organi legislativi.

La" ratio "del limite relativo alle leggi a contenuto costituzionalmente vincolato riguarda invece la necessità di impedire pronuncie popolari le quali, avendo ad oggetto disposti legislativi non liberamente determinati dal legislatore, ma strettamente dipendenti da norme costituzionali e con essi "saldati", assumano il senso inammissibile di una pronuncia popolare di abrogazione delle stesse norme costituzionali.

Non conta dunque il fatto che la legge sottoposta a referendum sia o meno "obbligatoria" quanto all'"esserci": conta solo il fatto che il corpo elettorale non può essere chiamato ad una decisione la quale si configura - nel caso di abrogazione - come diretta ad abrogare un precetto costituzionale, e precisamente quel precetto di cui la disposizione legislativa ordinaria costituisca mera riproduzione o sviluppo totalmente vincolato. Per questo, come ha chiarito la Corte, ciò che viene in considerazione non è la situazione normativa creata dall'eventuale esito normativo del referendum, e il suo eventuale contrasto con la Costituzione, ma solo la "natura delle disposizioni" oggetto del quesito; nel senso che è escluso il referendum solo quando abbia ad oggetto disposizioni che riproducano o concretino "nel solo modo costituzionalmente consentito" i disposti costituzionali, e non realizzano solo "una fra le tante soluzioni astrattamente possibili per attuare la Costituzione" (sent. n. 16 del 1978).

Ora, le "leggi cornice" che dettano i principi fondamentali nelle materie costituzionalmente attribuite alle Regioni - come la legge n. 968 el 1977 - hanno, si direbbe per definizione, un contenuto" costituzionalmente non vincolato. "Esse infatti non hanno lo scopo di ribadire o specificare principi costituzionali, come tali già di per sé vincolanti per i legislatori regionali (se ciò facessero, porrebbero disposizioni inutili o sovrabbondanti), ma quello di fissare gli" ulteriori "principi," non "discendenti e" non "desumibili dalla Costituzione, che il legislatore statale, nell'esercizio della usa competenza, ritiene opportuno che valgano in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, e debbano limitare la potestà legislativa concorrente delle Regioni.

Il carattere attuativo della Costituzione proprio delle leggi cornice può affermarsi solo nel limitato senso che è la Costituzione a prevedere e a fondare il potere del legislatore statale di stabilire i principi fondamentali di disciplina delle materie attribuite alla Regioni;" non "nel senso che i contenuti della legge cornice costituiscano in alcun modo concretizzazione di precetti costituzionali e possano quindi "saldarsi" con disposizioni costituzionali.

Esse sono dunque ancor meno "costituzionalmente vincolate" di quanto non siano le leggi intese a disciplinare, rendendone concretamente possibile il funzionamento, organi o istituti costituzionalmente previsti, con contenuti però liberamente scelti dal legislatore, leggi che sono pertanto abrogabili con referendum (come chiarì questa Corte, nella sentenza n. 16 del 1978, a proposito delle disposizioni sui giudizi d'accusa e sulla Commissione inquirente).

Infatti nel caso della legge cornice (e così della legge sulla caccia n. 968 del 1978) nulla del suo contenuto è costituzionalmente vincolato, poiché anche e proprio i principi fondamentai di disciplina della materia, che ne costituiscono il contenuto tipico, sono oggetto di libera determinazione da parte del legislatore ordinario e non già concretizzazione di precetti costituzionali. 

 6. Peraltro, non è nemmeno esatto che le leggi cornice possano configurarsi come leggi costituzionalmente obbligatorie quanto all'"esserci" se non quanto al loro contenuto. Per argomentare in questo senso si è sostenuto che, abrogata la legge cornice, resterebbe paralizzato l'esercizio della competenza legislativa regionale nella materia cui essa si riferisce. Ma non è così. Dopo che, con la sostituzione del primitivo testo dell'art. 9 della legge n. 62 del 1953, si è soppresso (con l'art. 17 della legge n. 281 del 1979) il divieto per le Regioni di legiferare nelle singole materie prima dell'emanazione delle relative leggi cornice, è pacifico che l'esercizio della potestà legislativa regionale è" vincolato "dai principi della legislazione statale in quanto esistano (stabiliti dalle leggi cornice o desumibili da altre leggi statali)," ma non è condizionato, "all'esistenza di dispositivi legislativi statali che stabiliscano i principi fondamentali di disciplina della materia.

Il legislatore statale ha bensì" il potere "di dettare la disciplina di principio delle materie di competenza regionale, ma" non ha l'obbligo "di farlo. Il potere "concorrente" dello Stato nelle materie di competenza regionale ha lo scopo di consentire al legislatore statale, se e nella misura in cui lo ritiene necessario, di vincolare le Regioni al rispetto di principi uniformi; non quello di fissare un criterio inderogabile di "compresenza" della legge cornice e della legge regionale.

L'eventuale abrogazione della legge cornice non provocherebbe quindi affatto una paralisi della potestà legislativa regionale, ma, al contrario, l'allargarsi degli spazi di questa potestà, non più vincolata all'obbligo di conformità ai principi statuiti nelle disposizioni abrogate, ma pur sempre limitata, sia dall'obbligo del rispetto della Costituzione, dei principi generali dell'ordinamento giuridico, dell'interesse nazionale, sia dall'obbligo di conformità ai principi desumibili da leggi statali, diverse da quelle abrogate, ma direttamente o indirettamente riferibili alla materia considerata.

L'esistenza della legge cornice è pertanto una sola delle possibili eventualità, non l'unica, come risulta dal nuovo testo dell'art. 9 legge n. 62 del 1953: e se ciò valeva in sede di prima attuazione delle Regioni, prima che il legislatore provvedesse a emanare le leggi cornice, non si vece perché non dovrebbe valere anche nell'eventualità di successiva abrogazione della legge cornice.

In nessun modo, dunque, è possibile qualificare le leggi cornice come "costituzionalmente obbligatorie", spettando tale qualifica, in questo campo, semmai, alle leggi destinate, ai sensi della VIII disp. trans. e fin. Cost., a regolare "per ogni ramo della pubblica amministrazione il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni". Nella specie, si noti, la legge n. 968 del 1977 non contiene le norme sul trasferimento delle funzioni alle Regioni, in materia di caccia, norme che sono state invece dettate con l'art. 1, 2 comma, lett. O, del dpr 15 gennaio 1972, n. 11, e con l'art. 99 del dpr 24 luglio 1977 n. 616, disposizioni, queste ultime, alle quali non si riferisce la richiesta di referendum.

Nemmeno ha pregio l'argomento, addotto dalla stessa dottrina che stiamo considerando, secondo cui l'abrogazione delle norme-principio contenute nelle leggi cornice condurrebbe, ai sensi dell'art. 10 legge n. 62 del 1953, all'abrogazione delle leggi regionali vigenti nella materia, con l'impossibilità per le Regioni di modificarle per adeguarle ai nuovi principi, che non esisterebbero più. L'argomento è contraddittorio. Infatti, se l'abrogazione della legge cornice produce la semplice scomparsa, e non la sostituzione, dei principi da essa dettati, non si potrebbe ritenere operante l'art. 10 citato là dove dispone l'abrogazione delle norme regionali "che siano in contrasto" con le leggi le quali modificano i principi. Contrasto può esserci fra leggi regionali preesistenti e principi nuovi, non fra leggi regionali e... il nulla.

Mancherebbe dunque in questo caso il presupposto per l'abrogazione delle leggi regionali, e nessun obbligo di adeguamento graverebbe sui legislatori regionali, finché il legislatore statale non avesse provveduto a stabilire i nuovi principi fondamentali.

Tutto ciò si è osservato a prescindere dalla circostanza che, nella specie, la proposta di abrogazione non investe l'intera legge cornice sulla caccia, ma solo una parte del suo contenuto normativo, in particolare escludendone le norme sulle funzioni amministrative delle Regioni, sulla licenza di porto d'armi, sull'abilitazione venatoria, sulle relative tasse di concessione.

L'eventuale abrogazione non farebbe dunque affatto venir meno ogni principio di legge statale in materia di caccia. Si aggiunga che resterebbero in vigore altre disposizioni legislative statali concernenti la materia, e in particolare le disposizioni prima ricordate del dpr n. 11 del 1972 e del dpr n. 616 del 1977 sul trasferimento di funzioni alle Regioni.

 

 7. Per affermare, dunque, la inammissibilità della presente richiesta di referendum non servirebbe rilevare il carattere di legge cornice proprio della legge n. 968/1977. Occorrerebbe dimostrare che il contenuto delle disposizioni di questa, di cui si propone l'abrogazione, sia costituzionalmente vincolato, cioè costituisca l'"unico modo possibile "per dare attuazione a qualche precetto costituzionale.

Ma questa dimostrazione è evidentemente impossibile. Il contenuto della legge n. 968 del 1977, nella parte oggetto della richiesta di referendum, risulta esclusivamente da scelte discrezionali del legislatore, in nessun modo vincolate, tanto meno univocamente vincolate, da precetti costituzionali.

Dalla Costituzione non si ricava alcun principio o precetto direttamente rilevante per la disciplina dell'attività venatoria, ma al più un generico principio di tutela dell'ambiente (cfr. art. 9 Cost.), attuabile dal legislatore ordinario in molteplici modi.

Se anche fosse vero - e non è vero - che si possa dalla Costituzione desumere l'esistenza di una sorta di "diritto" o di "libertà" di caccia, è certo comunque che dalla Costituzione non si può ricavare in alcun modo l'obbligo del legislatore di predisporre una disciplina dell'attività venatoria conforme a quella oggi contenuta nella legge n. 968/1977, e tanto meno che tale disciplina riproduca o concreti principi costituzionali "nel solo modo costituzionalmente consentito".

Anche le disposizioni più generali della legge n. 968/1977, come quella dell'art. 8, 1 comma, o dell'art. 11, 1 comma, contengono semplici proclamazioni di principio la cui portata non può essere considerata "senza ricollegarle alle opzioni effettuate dal legislatore nel configurare l'interno complesso delle norme - discrezionalmente stabilite - sulla materia considerata (come si è espressa questa Corte, nella sentenza n. 27 del 1981 - n. 3 del considerato in diritto - a proposito degli artt. 1 e 4 della legge n. 194 del 1978 sull'interruzione volontaria della gravidanza).

Ora, nessuna delle opzioni concretate dal legislatore nelle disposizioni della legge n. 968/1977 incluse nel quesito referendario rappresenta una soluzione "costituzionalmente imposta": e pertanto a nessuna di tali disposizioni può riconscersi contenuto costituzionalmente vincolato.

La richiesta di referendum, dunque, mirante all'abrogazione della concreta disciplina contenuta nella legge n. 978/1977, frutto di discrezionali determinazioni legislative (e senza pregiudizio, come si è detto, delle diverse determinazioni che il legislatore altrettanto discrezionalmente, sia pure nel rispetto dell'orientamento dell'elettorato, potrebbe introdurre in caso di esito abrogativo della consultazione), si presenta sotto ogni profilo perfettamente ammissibile.

 

Roma, 7 gennaio 1987"

Avv. Prof. Valerio Onida

 

DELEGA
"In qualità di presentatori della richiesta di referendum di cui in epigrafe al suesteso atto, deleghiamo a rappresentarci e difenderci nel presente giudizio sull'ammissibilità del medesimo referendum l'avv. prof. Valerio Onida, ed eleggiamo domicilio presso lo studio dell'avv. Gualtiero Rueca in Roma, Largo della Gancia 1".

 


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