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Living together - Combining diversity and freedom in 21st-century Europe [Report of the Group of Eminent Persons of the Council of Europe] PDF DOWNLOAD >>

DOCUMENTARIO DEDICATO DA AL-JAZEERA ALLA LEADER RADICALE EMMA BONINO

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>> Aspenia


IDEE PER NON FALLIRE

Aspenia: Cerchiamo di riflettere, a qualche mese di distanza, sulle "lezioni" della risposta internazionale all'emergenza tsunami. Un primo dato colpisce: la reazione americana √® stata molto pi√Ļ rapida di quella europea. Non √® facilissimo capire perch√©: in fondo, gli obiettivi umanitari sono teoricamente al centro dell'azione dell'Unione come potenza "civile", piuttosto che militare. Emma Bonino: Contanto i processi decisionali, ed √® chiaro che gli Stati Uniti, facendo leva su un presidente che √® anche capo delle forze armate, sono in grado di mobilitarsi molto pi√Ļ rapidamente per operazioni come queste. Sono operazioni di emergenza umanitaria, ma che richiedono, per le loro decisioni e per la loro collocazione geopolitica, grande capacit√† di trasporto di cui dispongono le forze armate americane nell'area del Pacifico hanno fatto la differenza. E qui abbiamo gi√† due lezioni importanti. Prima lezione: non √® vero che esista tutta questa differenza fra potere hard - militare, duro - e soft - civile, morbido. In realt√†, le capacit√† militari possono dimostrarsi essenziali anche per svolgere operazioni civili. Cos√¨ come sarebbe essenziale potere contare, a livello europeo, su una vera linea di comando, cosa che oggi non √®. Seconda lezione: proprio sulle capacit√† di trasporto, l'Europa ha grossi buchi da colmare. E finch√© non li colmer√† non sar√†, sul piano globale, n√© una potenza militare, ma neanche una potenza civile. Dati questi vincoli, istituzionali e di capacit√†, l'Unione nel suo insieme non poteva agire cos√¨ rapidamente. L'unico a potersi muovere subito, ma con le risorse ridotte a sua disposizione, era il commissario per gli aiuti umanitari: in questo caso, e a differenza della politica estera e di sicurezza, si tratta infatti di una politica comunitaria. Per il resto non potevano esserci risposte nazionali. In sostanza: se intende seriamente proporsi come potenza civile, l'Unione deve anche dotarsi degli strumenti comunitari per farlo. Fino a oggi non √® stato cos√¨. La politica umanitaria, cui attribuiamo nella retorica europea cos√¨ tanta importanza, √® in realt√† fortemente sottodimensionata. Lo abbiamo visto in questa tragica occasione, ma lo avevamo gi√† visto in passato, di fronte al terremoto di Bam in Iran, o all'uragano Mitch in America centrale. Aspenia: Se la situazione √® questa, l'Unione dovrebbe allora dotarsi di qualcosa di simile a un corpo europeo di protezione civile? Emma Bonino: In realt√†, se ne parla da anni. Ma finch√© non ci sar√† una base istituzionale solida - e nel Trattato costituzionale questa base non mi pare ci sia - √® difficile che si vada concretamente in questa direzione. In teoria, la forza di reazione rapida europea potrebbe essere adattata, in contingenze specifiche, a compiti del genere. Ma, appunto, ci vorrebbe una catena di comando politica pi√Ļ semplice e rapida, che ancora non abbiamo. Sarebbe gi√† molto se i singoli governi individuassero forze e mezzi da mettere a disposizione dell'Unione in casi di gravi crisi umanitarie. Nessuno, in fondo, vuole molto di pi√Ļ, n√© √® desiderabile che l'Unione replichi a Bruxelles le strutture burocratiche nazionali, perch√© in quel caso aumenteremmo l'immagine della Comunit√† come "mostro burocratico". Avremmo solo bisogno di una capacit√† di decisione pi√Ļ rapida e di strumenti di coordinamento. Aspenia: Se il livello europeo non funziona efficacemente, √® chiaro che contano le risposte nazionali. Proviamo a leggere le motivazioni, apparentemente cos√¨ diverse fra loro, dei singoli governi. Emma Bonino: Le risposte nazionali riflettono, per definizione, una somma disparata di motivazioni interne: niente di nuovo, da questo punto di vista. Guardiamo prima a un paese chiave non europeo ma parte del gruppo di contatto inizialmente formato dagli Stati Uniti: l'Australia si √® impegnata cos√¨ direttamente perch√© √® un paese dell'area del Pacifico e perch√© ambisce a svolgere in quest'area un ruolo da paese "guida", come era gi√† stato evidente nel caso dell'operazione a Timor Est. La reazione dell'Indonesia √® stata di tipo pi√Ļ difensivo, ma per certi versi simile: la situazione di Banda Aceh vede una forte spinta indipendentista, che farebbe perdere a Giakarta una parte di Sumatra. Dunque, c'√® estremo interesse a mantenere uno stretto controllo di questa regione, particolarmente colpita dallo tsunami. Nel caso del Giappone, alla collocazione geografica si aggiunge una forte motivazione "globalista": √® ovvio che Tokyo, confermando di essere uno dei primi donatori di aiuti, cerca di puntellare le sua ambizioni a un seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza dell'ONU. Lo stesso vale per la Germania, vista l'entit√† degli aiuti tedeschi promessi. Non serve a nulla essere moralisti, comunque; quali che siano le motivazioni nazionali iniziali, la cosa essenziale √® che gli aiuti non siano semplicemente promessi per obiettivi politici, ma che siano effettivamente erogati. Monitorare l'attuazione degli impegni assunti rester√† decisivo. Troppe volte √® accaduto che grandi impegni, una volta sfumata l'attenzione mediatica, non siano poi stati mantenuti. Aspenia: L'attenzione mediatica, i nostri turisti, perfino il Natale: tutto √® stato importante per sollecitare la solidariet√† internazionale. E questo va benissimo. Ma sono anche emerse percezioni completamente falsate: parliamo dei paesi colpiti dallo tsunami come se fossero tutti uguali e come se fossero tutti ugualmente poveri. In realt√† non √® cos√¨. Paradossalmente, proprio il fatto che parte di loro siano paesi con istituzioni pi√Ļ solide ed economie pi√Ļ dinamiche crea qualche opportunit√†: finalmente, e a differenza di quanto avvenuto in molti altri paesi, gli aiuti potrebbero anche funzionare. Emma Bonino: E' vero: se si escludono lo Sri Lanka o le isole che vivono di turismo, i grossi paesi colpiti - Tailandia, Indonesia - non sono i tipici paesi poveri a cui pensiamo quando parliamo di aiuti; sono invece economie dinamiche. E lo stesso vale naturalmente per l'India, che non a caso ha sostenuto di non avere bisogno di particolare assistenza umanitaria d'urgenza. L'India, che aspira anch'essa a un seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza, non ha certo nessuna voglia di essere ricacciata all'indietro, come paese appartenente a una sorta di indifferenziato "terzo mondo". Ma aggiungerei che si √® avuto un altro errore clamoroso di percezione. Vista la presenza di migliaia di turisti, le coste dell'Oceano Indiano sono dipinte come oasi di vacanza. Naturalmente, non √® affatto cos√¨: sono aree, lo Sri Lanka e Banda Aceh in particolare, dilaniate da scontri armati che durano da decenni, con spinte indipendentiste e con forti tensioni fra islamismo moderato e fondamentalismo. Il rischio, anzi, √® che la solidariet√† internazionale agisca da catalizzatore per nuove infiltrazioni fondamentaliste. Tutto questo, naturalmente, complica la politica dell'emergenza, per motivi di sicurezza e perch√© la gestione degli aiuti non √® mai, per definizione, neutrale. Facciamo un caso specifico: quando il governo indonesiano dice ai soldati americani - che hanno portato i primi aiuti di emergenza - che dovranno rapidamente lasciare Banda Aceh, dimostra di non essere intenzionato a cogliere l'occasione dello tsunami per mettere veramente la parola fine al conflitto locale, riprendendo un processo negoziale. Va aggiunto che governo e militari indonesiani non sono sulla stessa linea, quanto alla politica da adottare verso i movimenti indipendentisti, dal GAM (il "Movimento per Aceh libera") al partito islamista. I militari difendono la necessit√† della legge marziale, con uno stile di repressione che alcuni osservatori definiscono "alla cecena". L'atteggiamento del governo in carica da pochi mesi non √® affatto chiaro. E' probabile che da parte dell'amministrazione americana l'aiuto all'Indonesia sia stato anche visto come un modo per migliorare l'immagine degli Stati Uniti nel pi√Ļ grande paese islamico della regione. Tanto pi√Ļ che i paesi islamici stessi non hanno dimostrato nessuna solidariet√† particolare: la famosa solidariet√† islamica, insomma, √® stata a sua volta travolta dallo tsunami. Non sono affatto convinta, per√≤, come invece si legge da qualche parte, che gli Stati Uniti vogliano usare gli aiuti d'emergenza per "recuperare" comunque i militari indonesiani: la condizione √® un cambiamento radicale di atteggiamento sulla questione di Aceh. Alla Conferenza dei donatori di Giakarta, nel gennaio scorso, la dimensione politica e di sicurezza √® stata totalmente assente; spero solo che se ne tratti dietro le quinte, o la situazione ci esploder√† fra le mani. In altri termini: emergenza e sforzi di pacificazione vanno visti come parti integrate e coerenti dell'azione di ricostruzione. Altrimenti falliremo comunque. Vale per Banda Aceh e in modi diversi per lo Sri Lanka, con la questione Tamil. In questo secondo caso, la situazione √® in qualche modo pi√Ļ incoraggiante, ma vale la stessa regola: senza la ripresa di un processo negoziale, la ricostruzione corre grandi rischi di "non funzionare". E i donatori saranno accusati di usare gli aiuti in modo discriminatorio: diventeremo parti passive di conflitti che invece dovremmo affrontare in modo attivo. Altra lezione, quindi: nelle aree di conflitto, la ricostruzione non funziona se non √® accompagnata da sforzi paralleli per fare riprendere un dialogo politico fra le parti. In assenza di ci√≤, la gestione stessa degli aiuti diventa spesso parte del conflitto. Aspenia: Tornando allo Sri Lanka. Lei fa parte del Gruppo di Saggi istituito dal governo italiano per monitorare la gestione degli aiuti alle aree colpite. Le sembra giusto che l'Italia abbia deciso di concentrare la sua azione, e la destinazione dei 70 miliardi di euro che abbiamo, nello Sri Lanka? Emma Bonino: Se esistesse un Fondo europeo, la logica di distribuzione degli aiuti potrebbe essere diversa. Ma siccome un Fondo europeo non √® stato creato (esiste invece un Fondo Nazioni Unite per l'emergenza), √® chiaro che i fondi nazionali vengano utilizzati secondo logiche che riflettono interessi specifici. Il che non mi scandalizza per niente, perch√© la gestione dei fondi sia trasparente. Nell'analisi italiana, come l'entit√† della comunit√† cingalese nel nostro paese; e forse si ritiene che operare nello Sri Lanka sia meno problematico che a Banda Aceh; una divisione fra sfere di responsabilit√†, geografiche e di ruoli, fra i singoli donatori, pu√≤ essere utile. Quel che preoccupa, invece, √® che l'Europa nel suo insieme, dal punto di vista politico, rischia di non diventare un attore della ricostruzione. Ad esempio i primi incontri organizzati dal governo indonesiano sui problemi "politici" della ricostruzione hanno visto seduti intorno al tavolo Stati Uniti, Australia, Gran Bretagna e qualche altro paese. Il ruolo dell'Europa in quanto tale, come si vede, rester√† limitato e soltanto bilaterale. Ma il bilateralismo puro, vista l'entit√† dei problemi, non funzioner√†. Non solo: √® in teoria positivo che le Nazioni Unite abbiano assunto un ruolo di coordinamento generale dell'azione di ricostruzione, ma solo se questo non significher√† scaricarsi di qualunque responsabilit√†: "tanto ci sono le Nazioni Unite!". In realt√†, sappiamo benissimo che le Nazioni Unite funzionano solo quando hanno dietro una precisa volont√† politica dei governi nazionali. Aspenia: S√¨, e spesso le Nazioni Unite non funzionano proprio. E' un momento di ripensamento, sollecitato da vari fattori: dalla inchiesta sulla gestione di "Oil for Food" con l'Iraq al fatto che i cambiamenti strutturali del sistema internazionale, dopo il 1989 e il settembre 2001, necessitano una riforma di fondo delle istituzioni internazionali ereditate dal secondo dopoguerra. E' stato da pochi mesi pubblicato il Rapporto del Panel ad Alto livello istituito da Kofi Annan. Qual √® il suo giudizio? Emma Bonino: Anche l'ONU, in un certo senso, ha avuto il suo terremoto. E fra l'altro l'√©lite che l'ha guidata in questi anni sta in parte abbandonando la barca o per fine mandato o per dimissioni anticipate: Catherine Bertini al management, il direttore dell'UNICEF Carol Bellamy, l'Alto Commissario per i rifugiati Ruud Lubbers che √® dato in uscita. Insomma: Kofi Annan, che lascer√† a sua volta alla fine del 2006, sta in parte perdendo i suoi prezzi migliori. Malloch Brown ha lasciato la guida dell'UNDP per fare il capo di gabinetto di Annan. E' davvero una grossa scossa. E proprio Malloch Brown ha riconosciuto che le critiche all'ONU non sono solo un'espressione della "destra" americana, ma sono in parte fondate. L'ONU ha effettivamente bisogno di una riforma radicale. Da questo punto di vista, il Rapporto del Panel contiene alcune idee giuste, in particolare sul diritto d'intervento umanitario. Ma dice molto poco su un punto per me decisivo: il ruolo delle Agenzie delle Nazioni Unite. L'ONU non √® solo il Consiglio di Sicurezza. Ogni tanto dovremmo ricordarcelo. Sono decisive le Commissioni e le Agenzie funzionali, ma andrebbero drasticamente riformate. Per esempio, l'Agenzia per i rifugiati ha uno statuto assolutamente obsoleto: oggi non abbiamo solo grandi ondate di rifugiati, abbiamo soprattutto sfollati interni, non contemplati adeguatamente dallo statuto originario. E cito il caso limite: che regimi dittatoriali possano guidare la Commissione sui diritti umani, nata nel 1993 e ancora molto fragile, contribuisce a screditare le Nazioni Unite. A giudicare dal Rapporto, tutto ci√≤ non √® considerato cos√¨ importante. Anche per questo, resto convinta che avremmo tutto l'interesse a potenziare dei caucus democratici dentro le Nazioni Unite, che creino un gruppo di pressione forte per fare prevalere criteri democratici. Mi ha fatto piacere che Condi Rice, nella sua prima audizione al Senato, abbia rilanciato l'idea della "Comunit√† delle Democrazie". Ripeto: per me non √® un'alternativa all'ONU, il modo per azzerarlo; √® il modo per creare un forte nucleo al suo interno, che lo faccia funzionare in modo adeguato ai problemi e alle sfide di oggi. E se la situazione √® questa, scaricare tutti gli oneri della ricostruzione post tsunami delle Nazioni Unite non sar√† una soluzione efficace. Aggiungo quindi questa lezione: l'ONU pu√≤ anche avere un importante ruolo, ma solo se non √® usato per coprire una sostanziale "irresponsabilit√†" dei donatori occidentali. Aspenia: A proposito di UNDP, √® appena uscito il Rapporto sulla lotta alla povert√† curato da Jeffrey Sachs, che contiene una serie di raccomandazioni, fra cui il raddoppio degli aiuti allo sviluppo. Non √® in realt√† un obiettivo nuovo, se ne parla dagli anni Settanta. Il punto √® che i governi si danno obiettivi che poi non mantengono. Basta pensare ai "Millennium Goals" decisi in sede Nazioni Unite nel 2000. Non solo: fino a che punto serve aumentare gli aiuti, se poi non riusciamo a fare in modo che servano realmente a combattere la povert√†? Emma Bonino: Il rischio, effettivamente, √® che tutte le polemiche sull'impatto effettivo degli aiuti giustifichino il declino costante dei fondi destinati allo sviluppo dai governi occidentali. Ma la realt√† √® che senza un certo livello di aiuti non si potr√† fare niente. Quindi, aumento degli aiuti, e diversa "qualit√†" dell'aiuto devono andare insieme. A me sembra chiaro che gli aiuti possono funzionare solo se collegati ad alcune condizionalit√† politiche: dalla good governance alla lotta contro la corruzione. Altrimenti non raggiungiamo mai le persone cui sono rivolte. Sono trent'anni che discutiamo sempre delle stesse cose; e Jeffrey Sachs non mi sembra aggiunga molto di nuovo. Il problema che abbiamo √® di immaginare una metodologia degli aiuti che funzioni. George W. Bush ha parlato, giustamente, di condizionalit√† politiche. Bisogna vedere come vengono applicate, ma la filosofia che condivido √® questa: i paesi pi√Ļ ricettivi ad aprirsi, secondo criteri democratici e di trasparenza, vengono "premiati". Dal punto di vista dei donatori ha senso, perch√© sappiamo che i soldi che diamo non verranno totalmente sprecati. Dal punto di vista dei paesi riceventi, si stabilisce una specie di competizione virtuosa. Certo, l'America dovrebbe anche ammettere che √® in fondo alla scala dei donatori, quanto a rapporto degli aiuti sul PIL. Ma stabilire dei criteri politici √® giusto. Qualcuno dovrebbe spiegare come sia possibile aiutare, al di l√† della pura emergenza, un paese come la Corea del Nord, con un regime del genere. E in fondo, su scala diversa, l'Europa segue esattamente la stessa logica: se un paese vuole firmare Accordi di Associazione, deve soddisfare tutta una serie di criteri, economici, istituzionali, politici. Aspenia: Lei ha guidato, come Commissario, ECHO, l'Ufficio umanitario dell'Unione Europea. Vista quella esperienza, ha elaborato una sorta di "ricetta" per riformare la politica degli aiuti? Emma Bonino: Primo punto: la politica umanitaria d'urgenza non pu√≤ essere condizionata a criteri politici. Segue regole precise, che derivano grosso modo dalla Convenzione di Ginevra. A volte, tuttavia, anche l'aiuto umanitario si dimostra impossibile. E' indispensabile, se non altro, potere avere accesso a un paese. Per esempio, come Unione Europea abbiamo deciso di interromperlo all'Afghanistan dei talebani, perch√© impedivano una distribuzione non discriminatoria. Le donne erano escluse dagli aiuti. Non solo: i talebani pretendevano che nessuno degli operatori internazionali umanitari fosse donna. Ricordo che una dirigente delle Nazioni Unite accett√≤ di parlare da dietro un tenda! Ho provato a forzare la situazione con una missione nell'autunno del 1997, ma non sono riuscita a ottenere niente, se non farmi arrestare ed espellere. A differenza delle Nazioni Unite, decise a dare aiuti comunque - anche dai talebani - la mia decisione, come ECHO, √® stata di interromperli. E sono convinta che fosse giusto, anche visto quello che √® seguito. Secondo punto: √® indispensabile distinguere tra aiuti di emergenza, appunto non condizionati, e aiuti per lo sviluppo e la ricostruzione. In questo, la mia ricetta √® che sia giusto essere selettivi, seguire appunto dei criteri condizionali. Va tenuto conto di un dato di fatto: una scelta la faremo comunque, visto che non abbiamo aiuti sufficienti per tutti e che spesso contano anche rapporti storici, prossimit√† geografiche o vicinanze politiche. Dato che una scelta si fa comunque, gi√† oggi, √® razionale definire in modo esplicito delle condizionalit√† politiche e spingere i paesi riceventi a porsi il problema. Ottenere aiuti significa essere disposti ad aprirsi politicamente, anche se gradualmente. Questa √® l'unica via per sperare che gli aiuti allo sviluppo producano effettivamente sviluppo: il che significa non solo riduzione della povert√†, ma sviluppo democratico di societ√† che attraverso la gestione degli aiuti possono effettivamente crescere e quindi, in prospettiva, autosostenersi. E' vitale evitare che si crei una logica di pura dipendenza: abbiamo visto nei Balcani, in Bosnia o in Kosovo, che creare una pure dipendenza √® molto diverso dal creare vero sviluppo. Terzo punto: dare doni o aiuti non serve se ci√≤ non √® combinato all'apertura commerciale ai prodotti dei paesi del Sud. Qui l'Unione Europea √® chiamata in causa direttamente e qualche progresso lo ha fatto. Ma non baster√† senza una riforma molto pi√Ļ radicale della politica agricola comune, che d'altra parte √® stata resa insostenibile dall'allargamento. Quarto punto: usare in modo intelligente e differenziato la politica di cancellazione del debito. In questi casi serve e va fatta in modo pi√Ļ coraggioso. In altri casi, sono gli stessi paesi indebitati a rendersi conto del problema: la cancellazione rischia di peggiorare le loro stesse prospettive economiche, minandone la credibilit√† internazionale. Nel caso, Tailandia e Indonesia hanno detto chiaramente, dopo lo tsunami, di volere una moratoria ma non una cancellazione. Lo stesso vale in genere per i paesi medio-sviluppati, che hanno bisogno di fare leva sugli investimenti privati, piuttosto che su doni o aiuti. In conclusione: √® ovvio che qualunque politica di aiuto √® selettiva. Riflette legami storici, il peso delle eredit√† coloniali, la collocazione geopolitica dei donatori. Sceglieremo sempre, useremo sempre dei criteri selettivi: essenziale, allora, scegliere bene. E il criterio pi√Ļ semplice ed efficace √® di scegliere effettivamente chi ha voglia di andare avanti. Aspenia: Due commenti conclusivi sul caso Italia, un paese del G7 che ha ormai problemi drammatici di bilancio: la nostra cooperazione √® davvero ai minimi storici e l'onda dello tsunami rischia di prosciugarla del tutto. Emma Bonino: La storia italiana la conosciamo: dagli anni Ottanta fino a oggi, √® una traiettoria di difficolt√† e di declino. Il primo taglio notevole non √® certo di oggi; cominci√≤ nella seconda met√† degli anni Novanta. E a questo punto, con fondi che sono allo 0,17% del PIL ci ritroviamo pi√Ļ o meno agli inizi, quando cominciammo le campagne contro la fame nel mondo. Di fronte allo tsunami, gli impegni italiani - fra fondi pubblici e donazioni private - sono notevoli. Spero proprio che non ci sia un effetto di diversione, un rischio che evidentemente esiste e che il parlamento dovrebbe monitorare attentamente. Da questo punto di vista, mi sembra tranquillizzante che il governo abbia anche annunciato l'erogazione della sua quota di contributi al fondo anti-AIDS creato dal G8 di Genova. La risposta italiana allo tsunami permette una lezione finale: in epoca di bilanci pubblici sotto pressione, la politica di cooperazione allo sviluppo non pu√≤ che fondarsi su una partnership fra fondi privati e pubblici. Nel caso dello tsunami si √® trattato di donazione dei cittadini: in generale, vanno coinvolte anche le imprese. Questo √® un contributo importante dato da Kofi Annan in questi anni, con la sua idea di potenziare il rapporto privato/pubblico nella gestione dei grandi problemi globali, dalla lotta all'AIDS, alla diffusione dell'istruzione, alla lotta conto la povert√†. Ma questo richiede, e ci√≤ manca all'Italia, forme di defiscalizzazione dei contributi privati: va assolutamente fatto, non possiamo sempre contare sulla solidarit√† emotiva.





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